西部宏觀張靜靜團隊

2022年3月4日，銀保監會與央行聯合發布《關于加強新市民金融服務工作的通知》（銀保監發（2022）4號，以下簡稱4號文），以引導金融機構加強滿足對“新市民”在創業、就業、住房、教育、醫療、養老等重點領域的金融需求。

一、4號文主要講了什么？

（一）新市民群體包括哪些人？

據4號文，新市民主要是指因本人創業就業、子女上學、投靠子女等原因來到城鎮常住，未獲得當地戶籍或獲得當地戶籍不滿三年的各類群體，包括但不限于進城務工人員、新就業大中專畢業生等。由于新市民在各省市縣區分布很不均衡，具體可結合當地實際情況和地方政府政策，明確服務新市民的范圍。

新市民最初指的是長期居住在城市并有相對固定工作的農民工，后來這一名詞的指代范圍逐漸擴大，成為原籍不在當地、因各種原因來到一個城市的各種群體的集合統稱。本次明確新市民范圍后，官方口徑的新市民群體約有3億人。

（二）4號文如何引導金融機構滿足新市民安居需求？

供給端：1）銀行機構要助力增加保障性住房供給。加大對公租房、保障性租賃住房、共有產權住房等保障性住房和城鎮老舊小區改造工程的支持力度；2）銀行保險機構要支持住房租賃市場健康發展。通過參與保障性租賃住房試點等方式，推動增加長租房源供給，完善住房租賃市場供應體系。

需求端：商業銀行要滿足新市民合理購房信貸及安居消費信貸需求。合理確定符合購房條件新市民首套住房按揭貸款的標準，提升借款和還款便利度，對符合購房政策要求且具備購房能力、收入相對穩定的新市民，合理滿足其購房信貸需求。此外，還支持為新市民購買家具、家電等合理提供消費信貸產品。

（三）4號文重點支持的其他領域有哪些？

1）基建等重點行業：制造業，建筑業，批發和零售業，交通運輸、倉儲和郵政業，居民服務、修理和其他服務業，信息傳輸、軟件和信息技術服務業等；2）小微企業與新市民創業：推動商業銀行加強小微企業“首貸戶”拓展和信用貸款投放，支持吸納較多新市民就業的小微企業和個體工商戶獲得信貸資金，將新市民納入創業擔保貸款扶持范圍；3）新市民培訓及子女教育：對新市民職業技術教育、技能培訓等提供金融支持；鼓勵相關銀行機構落實好國家助學貸款政策，服務家庭經濟困難的新市民子女就學。

（四）本次政策放松以推進新型城鎮化擴大內需為依托

2022兩會政府工作報告中提到，今年地產政策主基調仍然是“穩中求進”，保持“因城施策”的方案，盡可能保障購房者的合理住房需求。此外，增加了新型城鎮化的提法，今年提出“堅定實施擴大內需戰略，推進區域協調發展和新型城鎮化”。其中，“提升新型城鎮化質量”要求有序推進城市更新，加強市政設施和防災減災能力建設，開展老舊建筑和設施安全隱患排查整治，再開工改造一批城鎮老舊小區，推進無障礙環境建設和適老化改造。健全常住地提供基本公共服務制度。由此我們認為，滿足新市民安居需求，既是房地產市場穩中求進的重要抓手，又是提高國家新型城鎮化建設質量的必然要求。

二、“新市民”對地產需求有何影響？

“新市民”的概念最早由住建部于2014年提出，時任住建部部長陳政高表示2015年要準確把握房地產市場運行中出現的新情況、新問題，“隨著新型城鎮化的推進，相當數量的新市民的住房問題還沒有解決，相當數量的城市居民對改善住房條件還有新的期待。”

新市民是2015-2016年我國房地產市場去庫存主力。2015年下半年至2016年，我國房地產市場企穩回升，但分化嚴重，一線城市的房價有了明顯的上漲，但是三四線城市的庫存量依然很大，去庫存成為當年中央經濟工作會議上確定的供給側結構性改革五大重點任務之一。面對當時的房地產形勢，住建部表示新市民有改善性需求、有剛性需求，而且量非常大。城鎮居民的住房需求和新市民的住房需求是當時房地產市場平穩健康發展的前提條件，由此確立了新市民為三四線城市房地產市場去庫存的主力軍地位。

在2017年國新辦舉辦的房地產和棚戶區改造新聞發布會上，陳政高表示，新型城鎮化是去庫存根本途徑、重要途徑。2016年有的城市農民工和農民買房占整個買房量的50%，有的縣城達到70%。如圖1所示，我國商品房待售面積累計值于2016年3月達到頂峰后回落，2016年末商品房待售面積累計同比增速也開始轉負，表明去庫存取得初步成效。而商品房待售面積累計同比增速在2021年6月再次升至0以上，而后持續回升，或說明在樓市低迷情況下，我國商品房去庫存壓力再次顯現。

當前我國房地產市場平穩健康發展的兩大條件并沒有改變。

第一，我國城鎮化仍有較大空間，尤其是戶籍人口城鎮化。

一方面，2021年我國常住人口城鎮化率達64.72%。若我國GDP能按照年均5.5%的速度持續增長，到2024年就可以踏入高收入國家門檻，而我國的城鎮化率目標與當前高收入國家82%的城鎮化率仍有一定距離。但隨著城鎮化率的持續提升以及人口出生率的持續下滑，常住人口的增量空間已然有限。

另一方面，我國常住人口和戶籍人口城鎮化率之間始終存在一定差距。截至2020年末，我國戶籍人口城鎮化率為45.4%，常住人口城鎮化率為63.89%，兩者之間仍存在18.5個百分點的差距。主要原因是許多在城市工作的常住外來務工人員并未取得當地戶籍。另外，除外來務工人員之外，本人創業就業、子女上學、投靠子女等因素也會導致常住人口與戶籍人口之間的差異，這些“新市民”也是4號文面向的主要群體。國家發改委在2019年4月放開了大城市落戶限制，即城區常住人口100萬—300萬的Ⅱ型大城市要全面取消落戶限制；城區常住人口300萬—500萬的Ⅰ型大城市要全面放開放寬落戶條件，并全面取消重點群體落戶限制。預計隨著政策效力的發揮，后續戶籍人口城鎮化會釋放更多空間。

第二，我國居民住房的剛性需求仍然比較旺盛。

我國居民當前的住房需求尤其是“新市民”的住房需求仍然比較旺盛。2022年2月24日，國新辦舉行推動住房和城鄉建設高質量發展發布會。住房和城鄉建設部部長王蒙徽表示，我國現在仍然處于城市快速發展的階段，城鎮的人口規模、家庭數量仍在持續增加。目前，我們每年城鎮新增就業人口超過1100萬，住房的剛性需求比較旺盛[1]。

2022年兩會政府工作報告確定了5.5%左右的經濟增長目標，這一目標的完成不僅需要基建發力，地產的穩定也必不可少。去年Q4以來，我國房地產銷售、融資、投資等環節全面轉弱，土地市場成交也較為低迷，市場對樓市的悲觀預期不斷蔓延。今年初以來，多個城市采取降低首付比例、下調房貸利率甚至放松限購等方式來對沖樓市下行壓力。兩會政府工作報告中也指出，要“穩地價、穩房價、穩預期”。

今年1-2月，30大中城市商品房日均成交面積為25.5萬平方米，同比下降44.9%。100大中城市土地成交溢價率仍處低位。因此，當前圍繞“新市民”出臺的有關金融政策和各地樓市松綁政策基本都是從擴大居民住房需求角度來穩定樓市。在大中城市常住人口增長空間收窄的背景下，有針對性地釋放“新市民”潛在的住房剛性需求對短期提振樓市效果或更為明顯。

三、“新市民”能提振三四線商品房銷量的幅度大約為2%

在2015年時，政策高層針對三四線城市庫存的問題，提出了“要按照加快提高戶籍人口城鎮化率和深化住房制度改革的要求，通過加快農民工市民化，擴大有效需求，打通供需通道，消化庫存，穩定房地產市場”的要求，隨后各地針對農民工等新市民的購房提供了一系列政策支持。

盡管沒有系統的研究結論，但通過整理當時對于新市民買房的一些官方信息，我們認為當時新市民在政策支持下的購房情況對于今天仍有參考意義。

以四川、廣西等披露新市民購房比例省份的經驗來看，新市民確實對于房地產的需求有重要貢獻。四川與廣西等地2016年當年房地產銷售中有接近50%的銷量由新市民構成。當然，我們認為目前至少有兩點因素會影響本輪新市民群體的購房能力：1、2016年在棚改貨幣化政策的背景下，新市民的購買力獲得了明顯的提升。目前，我們看到隨著各地在因城施策的地產調控框架下陸續推出房地產支持政策，比如，近期鄭州明確將實施安置房建設工作三年行動，堅持以貨幣化安置為主。本輪后續會有多少城市跟進，需持續關注。2、商品房價格。以三線城市的價格為例，平均房價較2016年底上漲近40%，走高的房價會抑制部分新市民的購房需求。

結合上述信息，我們作出以下假設條件：新市民對于各地房地產新增需求的貢獻程度不一樣（一線1%，二線10%，三四線30%），其中因政策間接支持（信貸支持，公積金支持，補貼，稅費減免）與棚改貨幣化支持的影響分別占比為33%，67%。利用2016年的房地產銷售數據，可以得到表2中的結果。

考慮到價格的影響，我們認為參考2015-2016年的經驗，如果各地快速跟進新市民購房的相關政策，其今年帶來的新增商品房需求有望達到3500萬平方米。此外，我們認為新市民對于三四線城市的房地產需求影響最大，可以推算新市民新增購房需求對于三四線城市銷售的影響。

由于近年官方不再公布各線城市商品住宅銷售的具體情況，我們在目前可獲得信息的基礎之上進行測算，數據來源主要是國家統計局公布的全國商品住宅銷售面積以及40大中城市中的一二線城市住宅銷售面積數據，兩者相減作為判斷三線及以下城市銷售情況的依據。由于該數據在2019年之后便不再公布，我們需要對2019-2021年三線及以下城市住宅銷售情況做一個預測。

從目前已公布數據推算，2017以來三線及以下城市商品住宅銷售面積占全國比重較過去幾年出現明顯提升，2017和2018年分別達到71.7%和72.3%。一方面與2017年一二線城市相繼受到嚴厲的地產調控政策影響有關，大牌房企加大三四線城市的布局；另一方面，與棚改貨幣安置的快速推進以及居民返鄉置業拉動當地商品住宅銷售也有一定關系。隨著2019年棚改貨幣化安置的逐步退出以及三四線城市房價大漲對部分需求的擠壓，近幾年三線及以下城市商品住宅銷售也逐漸歸于平淡。我們假設2019-2021年，三線及以下城市商品住宅銷售面積占全國比重分別為73%、74%和75%。由于2021年全國商品住宅銷售面積為15.65萬平方米，則對應的三線及以下城市商品住宅銷售面積為11.74萬平米。

在前文中，我們測算過2016年三四線城市新市民在政策支持下的新增購房需求約為3106萬平米，考慮價格上漲對于購房需求的遏制，我們認為今年三四線城市由于新市民帶來的新增購房需要大約在2500萬平米，對于三四線的商品房銷售拉動在2個百分點。

[1]http://www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/47673/47917/wz47919/Document/1720716/1720716.htm

風險提示

（一）國內宏觀經濟下行超預期

（二）各地執行支持新市民購房政策力度不及預期

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