2020年10月中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第五次全體會議審議通過了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，明確提出實(shí)施城市更新行動。隨著“實(shí)施城市更新行動”首次寫入我國五年規(guī)劃，“十四五”時期以及未來一段時間，城市更新的重要性提到了前所未有的高度，相關(guān)政策也進(jìn)入密集出臺期。本文系統(tǒng)梳理了2021年初以來中央及地方出臺的城市更新相關(guān)政策，總結(jié)了全年中央層面及地方層面城市更新政策特點(diǎn)，并對重點(diǎn)城市重點(diǎn)政策進(jìn)行比較解讀，為城市更新服務(wù)商的業(yè)務(wù)發(fā)展提供參考。

中央：積極穩(wěn)妥實(shí)施城市更新行動

2021年以來，中央近10次表態(tài)支持城市更新或直接出臺相關(guān)政策，城市更新首次被寫入政府工作報告，城市更新已升級為國家戰(zhàn)略。為了進(jìn)一步推動政策落地，住建部將在21個市(區(qū))開展第一批城市更新試點(diǎn)工作，以探索城市更新可持續(xù)模式及配套政策，積極穩(wěn)妥實(shí)施城市更新行動。約束性政策方面，住建部發(fā)文管控大拆大建，嚴(yán)防粗放開發(fā)，城市更新政策松緊并存。

(一)住建部發(fā)文防止城市更新大拆大建

8月初，住建部官網(wǎng)公布了《關(guān)于在實(shí)施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知(征求意見稿)》，對近期各地推動實(shí)施城市更新行動中出現(xiàn)的問題提出相關(guān)要求。隨后，住建部正式發(fā)布《關(guān)于在實(shí)施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》(建科〔2021〕63號)。政策將有三方面的影響：

第一，將推動各地政府更加重視漸進(jìn)式的更新模式。接下來制定城市更新政策、專項(xiàng)計劃或規(guī)劃的過程將更多受到此次新政的影響。各地相關(guān)政策將更加注重城市有機(jī)更新，引導(dǎo)企業(yè)更加關(guān)注留、改類更新，引導(dǎo)企業(yè)理性參與城市更新，引導(dǎo)企業(yè)以經(jīng)營的理念參與城市更新。

第二，對地方政府、實(shí)施主體提出了新的資金平衡挑戰(zhàn)。“原則上城市更新單元(片區(qū))或項(xiàng)目內(nèi)拆除建筑面積不應(yīng)大于現(xiàn)狀總建筑面積的20%”。老城區(qū)“原則上更新單元(片區(qū))或項(xiàng)目內(nèi)拆建比不宜大于2”。這兩項(xiàng)指標(biāo)結(jié)合起來看的話，20%的限制下，拆建比不宜大于2也就很難通過做高容積率進(jìn)行平衡。20%的管控原則對地方政府提出了新的挑戰(zhàn)，容積率約束下對企業(yè)項(xiàng)目的資金平衡、利潤點(diǎn)平衡提出了更高維度的挑戰(zhàn)。

第三，片區(qū)類、城中村更新改造的模式會更加趨向于混改模式。從單純的拆除重建向“留-改-拆”并舉轉(zhuǎn)變。在更新的過程中，更加系統(tǒng)兼顧經(jīng)濟(jì)、社會、民生、人文、生態(tài)等功能優(yōu)化的訴求。價值兌現(xiàn)的長期化也更加強(qiáng)調(diào)企業(yè)的經(jīng)營能力。在這個過程中，對參與更新的實(shí)施主體來說，在業(yè)務(wù)方向上需要更加綜合參與各類城市更新業(yè)務(wù)。在城市更新整體競爭加劇的背景下，尋找能夠代表未來政策導(dǎo)向的新模式、新藍(lán)海。在能力上需要強(qiáng)化留、改方面的綜合能力和利潤獲取能力。

(二)住建部發(fā)文推進(jìn)城市更新“留改拆”模式試點(diǎn)

11月4日，住建部發(fā)布《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳關(guān)于開展第一批城市更新試點(diǎn)工作的通知》，北京等21個城市(區(qū))成為首批試點(diǎn)。此次城市更新試點(diǎn)政策的出臺與此前住建部《關(guān)于在實(shí)施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》形成呼應(yīng)，政策的核心目的是要引導(dǎo)城市積極穩(wěn)妥實(shí)施城市更新行動。

據(jù)了解，21個試點(diǎn)城市(區(qū))是從年初提出申報的百余個城市中篩選出來的。從覆蓋范圍看，既有一二線城市，也有三四線城市;既有沿海發(fā)達(dá)城市，也有內(nèi)陸欠發(fā)達(dá)城市;既有歷史悠久的文化名城，也有工礦企業(yè)集中的資源型城市。隨著試點(diǎn)的推進(jìn)，我國的城市更新由此前的廣東省、部分一二線城市為主，進(jìn)入各地“全面開花”的階段。

整體來看，試點(diǎn)城市的選擇主要還是未來城市更新政策有進(jìn)一步優(yōu)化空間的城市，政策的影響將主要集中在城市更新發(fā)展環(huán)境的改善上。未來，在落實(shí)城市更新底線要求、堅持“留改拆”并舉的基礎(chǔ)上，21個首批試點(diǎn)城市(區(qū))在政策力度層面靈活度會更高，在工作機(jī)制、實(shí)施模式、配套政策方面將營造更有利社會資本參與的機(jī)制和環(huán)境。21個首批試點(diǎn)城市(區(qū))將在地方性法規(guī)、城市更新規(guī)劃計劃、更新項(xiàng)目建庫、資金支持、審批流程、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面進(jìn)行探索，形成可復(fù)制經(jīng)驗(yàn)。值得期待的是，試點(diǎn)城市既往城市更新改造過程中的難點(diǎn)痛點(diǎn)也將在此次探索過程中得到更好回應(yīng)。截至目前，公布的21個城市更新試點(diǎn)地區(qū)已有十余個城市已出臺城市更新管理辦法或相關(guān)的方案。

在公布第一批城市更新試點(diǎn)名單后，12月住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部又召開城市更新試點(diǎn)工作視頻會，視頻會上，北京、重慶、南京、成都、呼和浩特、長沙、煙臺、銅陵等8市政府負(fù)責(zé)同志介紹了試點(diǎn)工作打算和實(shí)施方案。目前，21個城市(區(qū))只是第一批試點(diǎn)，隨著試點(diǎn)城市取得階段性進(jìn)展后，預(yù)計將有越來越多的城市結(jié)合城市體檢情況，陸續(xù)加入到第二批、第三批城市更新試點(diǎn)城市。

地方：因地制宜，鼓勵社會資本參與存量更新

2021年，全國共有三十余個省市累計出臺百余條城市更新相關(guān)政策。具體呈現(xiàn)四大特征。第一，出臺城市以京津冀、長三角、珠三角、成渝等城市群的一二線城市為主，政策類型從實(shí)施意見、專項(xiàng)規(guī)劃更新條例不斷升級;第二，整體更加強(qiáng)調(diào)政企協(xié)同、市場化運(yùn)作;第三，規(guī)劃、土地、資金等支持性政策更加落地，確保企業(yè)有切實(shí)可行的盈利模式(規(guī)劃調(diào)整更加靈活、土地政策更加市場化、融資及退出更加便利);第四，更加關(guān)注城市更新過程中歷史文化的保護(hù)，整體基調(diào)由“拆改建”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;留改建”，留、改的盈利空間逐步擴(kuò)大。

資料來源：中指研究院綜合整理

(一)遼寧、深圳、上海、廣州出臺城市更新條例，護(hù)航城市更新

2021年，深圳、廣州、上海積極推進(jìn)城市更新立法。2021年3月22日，深圳市城市更新和土地整備局正式發(fā)布《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條例》;7月7日，廣州市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局于發(fā)布《廣州市城市更新條例(征求意見稿)》;8月25日，經(jīng)市人大常委會第三十四次會議表決通過，《上海市城市更新條例》于9月1日正式施行;2022年北京也擬審議城市更新條例。

除了城市層面，《遼寧省城市更新條例》也于12月公布，并將于明年2月1日起施行。《條例》明確，城市更新應(yīng)遵循“規(guī)劃引領(lǐng)、統(tǒng)籌推進(jìn)，政府推動、市場運(yùn)作，民生優(yōu)先、節(jié)約集約，數(shù)字賦能、綠色低碳，公眾參與、共建共享”的原則，優(yōu)化城市更新體制機(jī)制，促進(jìn)完善城市功能，改善人居環(huán)境，將城市建設(shè)重點(diǎn)轉(zhuǎn)向以提升城市品質(zhì)為主的存量提質(zhì)改造。

(二)各地陸續(xù)發(fā)布指導(dǎo)文件，鼓勵社會資本參與存量更新

2021年初以來，隨著城市更新的不斷發(fā)展，越來越多的管理辦法、實(shí)施細(xì)則等政策文件陸續(xù)發(fā)布，多省市因地制宜構(gòu)建城市更新頂層政策體系。廣東省、佛山、廈門、徐州、長沙、福州、成都、河北、無錫、北京、重慶、貴州、廣州等地先后發(fā)布城市更新實(shí)施意見、管理辦法、更新導(dǎo)則等文件，推動城市更新的管理更加細(xì)化、專業(yè)、前瞻性。

其中，6月10日，北京發(fā)布了《關(guān)于實(shí)施城市更新行動的指導(dǎo)意見》，隨后其配套的四個實(shí)施細(xì)則也正式發(fā)布，《意見》從總體要求、強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)、主要更新方式、組織實(shí)施、配套政策、保障措施六大方面，對北京市接下來城市更新行動的實(shí)施方式做出了明確指引。(北京城市更新指導(dǎo)意見發(fā)布，六大看點(diǎn)透視新機(jī)遇)

6月18日重慶發(fā)布《重慶市城市更新管理辦法》，對城市更新的內(nèi)容、工作機(jī)制、規(guī)劃計劃等作出相關(guān)規(guī)定，并提出鼓勵市場化運(yùn)作的一系列大力度支持政策。(重慶發(fā)布城市更新管理辦法，開啟市場運(yùn)作新時代)

7月5日貴州省公布《貴州省城市更新行動實(shí)施方案(送審稿)》，提出到2022年將建成一批城市更新示范項(xiàng)目。隨后毫州、湛江、石家莊、濟(jì)南、唐山、西安(城市更新透視，西安怎么做?)、沈陽、大連等多城市陸續(xù)出臺城市更新實(shí)施辦法或管理辦法，為下一階段的城市更新行動提供指導(dǎo)。

10月《石家莊市城市更新管理辦法》提出城市更新五大原則，11月唐山、西安在各自的《辦法》中提出了未來城市更新的整體規(guī)劃、行動計劃、工作機(jī)制、管理方案，12月《大連市城市更新管理暫行辦法》表態(tài)城市更新應(yīng)與產(chǎn)城融合相結(jié)合，而蘭州則首提通過城市更新行動建設(shè)“精致蘭州”。

總結(jié)來看，北京、成都、沈陽、蘭州、西安更加強(qiáng)調(diào)城市有機(jī)更新，重慶鼓勵市場化力度較大，廣東地區(qū)的城市則以進(jìn)一步完善現(xiàn)有政策體系為主。我國的城市更新呈現(xiàn)出多維價值、多元模式、多學(xué)科探索和多維度治理的新局面。

政策比較：重點(diǎn)城市城市更新政策支持及市場機(jī)遇

鼓勵社會資本參與存量更新離不開土地、資金、規(guī)劃的支持。這三大方面在很大程度上決定了社會資本參與城市更新業(yè)務(wù)發(fā)展的可持續(xù)性。為了更好理解不同城市在土地出讓、資金保障、規(guī)劃支持方面的差異，本報告選擇了北京、上海、廣州、重慶、成都、天津、沈陽、西安等城市進(jìn)行政策比較分析，進(jìn)一步梳理各地區(qū)政策的共性及企業(yè)業(yè)務(wù)開展的機(jī)遇。

(一)基本導(dǎo)向比較

從基本導(dǎo)向來看，各地目前主要以政府推動、市場運(yùn)作為主。特別是近期出臺政策的城市，除了天津、西安強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)之外，大部分均強(qiáng)調(diào)政府引導(dǎo)為主。未來在城市更新領(lǐng)域，政企協(xié)同、市場化主體參與的廣度和深度都將明顯較此前提升。

(二)供地政策比較

不同類別的城市更新對不同企業(yè)的吸引力存在差異。特別是涉及到拆除重建類的城市更新項(xiàng)目，后期的供地政策對參與主體的積極性有較大的影響。不同城市出臺的城市更新政策差異較大。具體來看，第一，廣州、深圳目前在供地政策上政策較為成熟，特別是在舊村改造上協(xié)議出讓為主的政策能夠有效激勵市場主體參與，房企參與機(jī)遇較大。第二，重慶、沈陽可采取協(xié)議出讓或公開招拍掛(含帶方案招拍掛)方式辦理供地手續(xù)，為市場主體參與更新改造提供了一定程度的激勵機(jī)制，房企參與機(jī)遇較大。第三，成都、天津、西安等地在城市更新項(xiàng)目后續(xù)供地政策上仍以完全的公開競爭為主。

(三)資金保障政策

整體來看，近期出臺城市更新政策的城市在資金保障的渠道上明顯呈現(xiàn)多元化。各地形成了包括財政安排、政策性金融、市場金融、市場化企業(yè)、產(chǎn)權(quán)人、政府債券、城市更新基金、國有資產(chǎn)注入等一系列的資金保障工具箱。同時，部分地區(qū)還對符合規(guī)定的城市更新項(xiàng)目給予收費(fèi)減免、稅收優(yōu)惠、貸款貼息、標(biāo)桿項(xiàng)目獎補(bǔ)，最大程度激勵社會資本廣泛參與城市更新。

(四)規(guī)劃支持政策

規(guī)劃支持政策對綜合整治類、功能改變類城市更新業(yè)務(wù)的開展尤為關(guān)鍵，此前許多城市更新項(xiàng)目無法推進(jìn)的根本原因就在于規(guī)劃上的政策限制，導(dǎo)致許多項(xiàng)目無法實(shí)現(xiàn)資金的平衡、功能的平衡。近期出臺城市更新政策的城市在規(guī)劃支持方面的力度明顯增強(qiáng)。主要體現(xiàn)在三個方面：第一，圍繞容積率率創(chuàng)新政策，例如容積率異地轉(zhuǎn)移政策、提升、獎勵政策;第二，支持多功能用途兼顧，例如可在商業(yè)、商務(wù)辦公建筑內(nèi)安排文化、體育、教育、醫(yī)療、社會福利等功能;第三，突破原有改造限制，例如允許老舊廠區(qū)對原有建筑進(jìn)行隔層改造、增加連廊、電梯等配套設(shè)施。規(guī)劃支持還體現(xiàn)在其他諸多方面，政策的核心就是為了更好盤活閑置資產(chǎn)，確保城市更新可持續(xù)進(jìn)行。

總結(jié)：機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存

一方面，2021年初以來，在中央城市更新戰(zhàn)略方向之下，我國各地進(jìn)入城市更新的快速發(fā)展期，各地在鼓勵市場主體參與方面力度加大，相關(guān)的規(guī)劃、資金支持力度不斷加大，企業(yè)城市更新更新業(yè)務(wù)拓展機(jī)遇明顯增加，項(xiàng)目改造的政策限制有所突破，未來將有更多的城市更新標(biāo)桿項(xiàng)目出現(xiàn)。

另一方面，2021年中央城市更新政策也提出了“防止大拆大建”。在大的政策基調(diào)下，城市更新將逐步進(jìn)入到漸進(jìn)有機(jī)更新階段，片區(qū)統(tǒng)籌、產(chǎn)業(yè)賦能、政企聯(lián)動、文化保育、生態(tài)智慧是該階段的主要特征。企業(yè)作為城市更新的重要載體，傳統(tǒng)的城市更新業(yè)務(wù)模式也將面臨轉(zhuǎn)變。具體來看，將面臨由傳統(tǒng)的“開發(fā)方式”轉(zhuǎn)向“經(jīng)營模式”轉(zhuǎn)變。原先參與城市更新的房地產(chǎn)企業(yè)主要是通過拆除地塊進(jìn)行滾動式的開發(fā)，通過銷售物業(yè)的回款平衡整個項(xiàng)目的開發(fā)資金。新的要求下，原來的“拆遷-建設(shè)-銷售”的算賬邏輯、企業(yè)的實(shí)施方式也需要進(jìn)行調(diào)整，才能應(yīng)對由之前賺快錢的開發(fā)模式向賺慢錢、賺長期效益的經(jīng)營模式轉(zhuǎn)變的挑戰(zhàn)。

關(guān)鍵詞： 城市更新 國家戰(zhàn)略 粗放開發(fā) 城中村