“實施城市更新行動”已經成為“十四五”時期國家新型城鎮化戰略方向。被納入住建部第一批試點城市以來，西安未來的城市更新向何處發展，成為了想要參與城市更新各方的關注熱點。中指研究院鑒于以往對各大中城市開展的城市更新系列研究，我們立足于西安區域發展，回顧了西安城市更新的歷史及沿革，通過梳理西安城市更新的相關政策和實踐模式，分析這座城市面臨的挑戰和機遇，展望未來的城市更新發展趨勢。
西安城市更新的發展沿革
西安建城史超過三千年，在歷史上經歷過多次城市更新，為西安留下了豐厚的文化遺存和不可多得的歷史資源。建國以來，西安城市更新所經歷的五個階段：
第一階段：城市更新起步期(1949-2002)。建國以后到改革開放前期，西安的城市發展主要以新建為主，城市更新集中在政府對遺留下來的破舊建筑進行拆除、以及后續的統一新建。隨著改革開放以后城市經濟逐漸發展、收入水平等不斷提高。西安市為改善人民居住條件，逐步開始了以低洼改造危舊房屋的形式，對原市內居民社區進行拆除重建，以推動舊城改造。根據相關統計，上世紀90年代，西安市陸續實施了49處低洼棚戶區改造項目，共占地2441.02畝，拆遷居民、單位、個體工商戶23677戶，拆除各類房屋面積1033692平方米。其中，《西安市城市建設拆遷安置辦法》以及“拆一安一，有償安置，優惠售房”等政策將拆遷與房改緊密結合，執行過程中法制化、制度化的經驗曾在全國得到推廣和借鑒。
第二階段：城市更新摸索期(2002-2005)。西安市自提出拉大城市骨架等發展思路，明確建立國際化大都市的目標后，開始計劃對規劃區內的城中村進行城市化改造。由此，西安的城市更新進入了城中村和棚戶區改造并重的階段。改造方式上，西安初始借鑒其他地區“自籌資金，自我改造，自我發展”為主的方式摸索開展。但“三自”改造對村集體經濟實力、管理能力等要求高，而西安地處經濟欠發達地區，村集體實力十分有限。據統計，彼時西安城市六區及郊三區中城中村合計達326個，主城區二環路以內就有城中村72個。同時，集體用地上小產權房等管理混亂，不利于達成完善城市功能、提升城市品位和人居環境的目標初衷。經過短期摸索，2005年西安市政府制定了具有轉折性意義的《西安市人民政府關于加快城中村改造工作的意見》。此文件明確提出，鼓勵國內外資金投資參與城中村改造項目，這與以前的“自籌資金，自我改造”模式相比，發生了本質的變化，有力地促進了城中村改造的發展進程。從此，西安城市更新的實踐進入了提速期。
第三階段：城市更新提速期(2005-2017)。自西安城中村改造領導小組及局級建制的西安市城中村改造辦公室的組建后，西安開始了長達十年的以城中村、棚戶區改造為主的城市更新之路。隨后，西安頒布了《西安市城中村改造管理辦法》等一系列配套政策，期間確立了“政府主導，市場運作，整村拆除，安置優先，有形與無形改造并重”的更新模式。一時間西安城市更新改造開展的如火如荼，成就斐然。據相關統計，至“十二五”結束，西安共完成了206個城中村和66個棚戶區改造項目的拆除，同時完成137個城中村和33個棚戶區回遷安置。這一時期，除過本地房企參與更新改造外，萬達、保利、綠地、金地、碧桂園等諸多知名房企也積極加入到西安城改房的建設中來，均取得了積極的效果，城改房一度成為貢獻樓市的主力軍。
然而，市場化運作必然受經濟周期規律影響。伴隨西安乃至全國樓市波動，部分項目出現了經營困難，甚至“爛尾”情況時有發生，先前未批先建、安置緩慢的等隱患問題逐漸暴露。主要原因在于，一方面，部分項目前期對投資人準入要求不嚴，導致部分實力不強的投資人進入，另一方面，投資人進入條件相對寬松，投資人運營項目經驗不足，疊加樓市萎靡期間，企業極易資金鏈斷裂，導致項目陷入停滯。2017年，西安正式提出加快城中村改造、完成重點區域棚戶區改造建設等配合西安“補短板”措施，將城市更新改造等工作納入全市通盤考慮，西安的城市更新改造又迎來了新的換檔升級。
第四階段：城市更新換檔升級期(2017-2021)。進入新時期的西安城市更新，逐步過渡到棚戶區(城中村)、舊住宅、舊工廠等更新改造并重，市場投資向政府投資轉變，項目更新向連片更新的新階段。一方面，針對棚戶區(城中村)改造，繼續加速推進。西安對原有的行政職能體制進行調整，改組原城改辦，成立城改事務中心;同步下放權力至各區政府負責項目實施，從原先單一項目改為集中連片改造。配套政策上，西安修改《西安市國有土地上房屋征收與補償辦法》制定《西安市征收集體所有土地房屋補償條例》，為更新改造配套新的法規依據。資金投入上，又將原先的棚戶區(城中村)改造從社會投資改為政府投資，加大了資金投入，重新確立了“政府主導、征遷安置、儲備土地、統一出讓”的模式，保障了改造的合理性和強度。另一方面，西安針對事關城市形象、民生福祉的過往短板，如老舊小區、背街小巷、“斷頭路”、架空線纜等集中發力改造，重點在于改善基礎設施和人居環境。據相關統計，“十四運”召開前夕，西安基本完成42個城中村、棚戶區改造提升工作，三環以內80%的老舊小區改造、599條背街小巷改造。
在加大歷史城區的城市風貌保護力度，著重做好歷史文化街區的保護和有機微更新的同時，西安又制定《西安市工業企業舊廠區改造利用實施辦法》，提出了針對老舊工業區的保護利用與改造，有計劃地開展城市灰空間、低效空間的改造利用，形成創造性保護、創新性發展的新格局。
第五階段：城市更新納入國家試點期(2021-至今)。根據《住房和城鄉建設部辦公廳關于開展第一批城市更新試點工作的通知》，21個試點城市中西安赫然在列。自此，西安城市更新作為引領城市轉型發展的重要工作，正式走上前臺。而根據最新公布的《西安市城市更新辦法》，西安將城市更新確立為“政府主導、科學規劃、多方參與、量力而行、成果共享、防范風險”的原則下實施。管理支持方面，西安成立市城市更新工作領導小組，負責審議全市城市更新重大政策措施和城市更新專項規劃，審定城市更新年度實施計劃，統籌協調城市更新中的重大問題。市城市更新工作領導小組辦公室設在市城中村(棚戶區)改造事務中心，負責市城市更新工作領導小組日常工作。更新方式方面，調整為“留改拆”并舉、保留利用提升為主的方式。對用地效率低、人居環境差、管理服務機制不健全等區域，采取局部修繕加固、功能轉換、質量提升、建筑節能改造、環境綜合整治、完善基礎設施配套和公共服務設施等方式進行整治提升;對存在重大安全隱患，現有土地用途、產業結構、建筑物使用功能明顯不符合經濟社會發展要求，嚴重影響城市規劃實施的區域，可以依法按照新的規劃和用地條件進行建設。
附：西安市城市更新辦法
西安市城市更新辦法
第一章總則
第一條為深入貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，改善人居環境，推動產業轉型升級、完善城市功能，加快城市高質量發展，根據有關法律、法規，結合本市實際，制定本辦法。
第二條本市城市建成區范圍內的城市更新活動適用本辦法。
法律、法規和省人民政府規章對城市更新活動另有規定的，依照其規定執行。
第三條本辦法所稱城市更新，是指根據本市國民經濟和社會發展規劃、國土空間規劃，依法對城市空間形態和功能進行整治、改善、優化的活動，以實現城市功能完善、品質提升、可持續發展。
第四條城市更新工作應當遵循政府主導、科學規劃、多方參與、量力而行、成果共享、防范風險的原則，優先保護生態環境和城市特色文化，順應城市發展規律，統籌兼顧各方利益，以內涵集約、綠色低碳發展為路徑，嚴防大拆大建，加強修繕改造，補齊城市短板，注重提升功能，增強城市活力，延續歷史文化傳承，推進城市持續有機更新，促進高質量發展、高品質生活和高效能治理。
第五條市人民政府加強城市更新工作的組織領導，成立市城市更新工作領導小組，負責審議全市城市更新重大政策措施和城市更新專項規劃，審定城市更新年度實施計劃，統籌協調城市更新中的重大問題。
市城市更新工作領導小組辦公室設在市城中村(棚戶區)改造事務中心，負責市城市更新工作領導小組日常工作，統籌協調全市城市更新工作，指導區縣、開發區城市更新工作，并對全市城市更新工作進行考核。
住建、發改、資源規劃、教育、工信、公安、民政、財政、人社、生態環境、城管、交通、農業農村、商務、文化旅游、衛生健康、國資、體育、信訪、行政審批、大數據、金融工作、文物等相關職能部門應當按照各自職責，做好城市更新工作。
第六條區縣人民政府對本轄區城市更新工作承擔主體責任，負責統籌推進本轄區內的城市更新工作。區縣人民政府確定的城市更新主管部門，負責具體組織實施本轄區內的城市更新工作。
開發區范圍內的城市更新工作，由開發區管理委員會負責統籌推進，并承擔主體責任。涉及區縣人民政府職責的，相關區縣人民政府應當配合。
鎮人民政府、街道辦事處應當按照區縣人民政府、開發區管理委員會的安排做好城市更新相關具體工作。
社區居民委員會、村民委員會應當配合區縣人民政府、開發區管理委員會做好城市更新相關具體工作。
第七條城市更新工作應當堅持區域統籌、因地制宜、連片更新，優化生活空間、生態空間、生產空間以及社會治理空間，實現城市保護、修復、提升與有機更新協調發展。
城市更新工作應當科學確定產業定位和發展方向，推進產業聚集化和現代服務業發展，促進產業結構調整和轉型升級。
第八條組織實施城市更新，應當采取“留改拆”并舉、保留利用提升為主的方式。對用地效率低、人居環境差、管理服務機制不健全等區域，采取局部修繕加固、功能轉換、質量提升、建筑節能改造、環境綜合整治、完善基礎設施配套和公共服務設施等方式進行整治提升;對存在重大安全隱患，現有土地用途、產業結構、建筑物使用功能明顯不符合經濟社會發展要求，嚴重影響城市規劃實施的區域，可以依法按照新的規劃和用地條件進行建設。
第九條已公布為文物保護單位，或者登記為不可移動文物的建筑物、構筑物等，在城市更新活動中應嚴格按照文物保護法律、法規的規定予以保護。
城市更新范圍內涉及優秀近現代建筑和歷史文化街區、名鎮、名村的，城市更新工作應當符合有關法律、法規和保護規劃的要求，不得損害歷史文化遺產的真實性和完整性，不得對其傳統格局和歷史風貌構成破壞性影響。
第二章城市更新專項規劃
第十條區縣人民政府、開發區管理委員會應當按照國家和省、市關于城市體檢的相關規定，圍繞城市更新片區范圍內生態宜居、健康舒適、風貌特色、多元包容等方面的指標體系開展片區調查評估工作，形成調查評估報告，作為劃定城市更新片區的重要依據。
第十一條市資源規劃行政主管部門應當會同市城中村(棚戶區)改造事務中心，組織發改、住建、文物等部門，以及區縣人民政府、開發區管理委員會，編制本市城市更新專項規劃，經市城市更新工作領導小組審議后，按照法定程序批準實施。
第十二條編制城市更新專項規劃應當符合國民經濟和社會發展規劃、國土空間規劃，識別城市更新區域，明確更新目標、功能結構、空間管控、規劃布局、生態和文化保護、控規指標、風貌特色營造、公共設施完善等內容。
第十三條城市更新專項規劃編制過程中，編制部門應當組織專家進行論證，并廣泛征求公眾和利益相關人的意見。
第十四條經批準的城市更新專項規劃不得擅自變更，確需變更的，應當按照原批準程序進行變更。
第十五條區縣人民政府、開發區管理委員會應當根據城市更新專項規劃和城市更新片區調查評估報告，編制更新片區策劃方案，明確片區發展目標、產業定位、更新方式、實施計劃、功能完善、保護傳承等內容。片區策劃方案應征求利益相關人、社會公眾的意見并組織專家論證。
第三章城市更新年度實施計劃
第十六條區縣人民政府、開發區管理委員會應當以城市更新專項規劃和片區策劃方案為基礎，在廣泛征求公眾意見，充分尊重民意的基礎上，提出下一年度城市更新實施計劃建議，報市城中村(棚戶區)改造事務中心。
第十七條市城中村(棚戶區)改造事務中心應當組織市城市更新領導小組成員單位，對城市更新年度實施計劃建議進行論證，擬訂城市更新年度實施計劃，報市城市更新工作領導小組審定。
年度實施計劃應當包括更新片區、更新范圍、投資規模、時間安排等內容。
第十八條納入年度實施計劃的城市更新片區，按照法律、法規及有關規定，依法辦理相關手續。
當年計劃因不可抗力等特殊原因未完成的，按照原批準程序進行審批后，可以順延到下一年度繼續實施。確需變更城市更新年度實施計劃的，應當按照原批準程序進行變更。
第四章城市更新片區項目實施
第十九條納入年度實施計劃的城市更新片區，由所在區縣人民政府、開發區管理委員會組織制定實施方案。
第二十條實施方案應當包括基本情況、實施主體、可行性分析報告、規劃設計方案、產業定位、建設運營方案與實施計劃、社會穩定風險評估報告及資金來源等內容。
涉及文物保護單位、不可移動文物及其他各類歷史文化遺產類建筑、優秀近現代建筑、工業遺產保護類建筑，歷史文化街區、名鎮、名村的，實施方案還應包括保護方案與實施計劃。
第二十一條編制實施方案應當經組織專家論證、征求意見、公眾參與、部門協調。
第五章相關規定
第二十二條城市更新片區需要改變土地權屬和房屋所有權的，應當依法通過征收、房屋買賣、資產劃轉、股份合作等方式取得，并按程序辦理不動產登記。
城市更新片區不涉及土地權屬和房屋所有權變動的，應當通過市場租賃等方式取得原建筑物的使用權。
城市更新片區既不涉及土地權屬和房屋所有權變動，也不需要取得原建筑物使用權的，經充分征求原建筑權利人意見后依法實施。
第二十三條城市更新片區項目涉及土地出讓的，應當依據法律、法規和相關規定，采取公開招拍掛方式辦理供地手續，可以在土地出讓公告中明確片區項目履約相關內容。
區縣人民政府、開發區管理委員會會同相關部門編制《國有建設用地項目履約協議書》，對片區項目的產業定位、運營管理等內容以及違約責任予以明確。
第二十四條鼓勵引導社會資本通過公開、公平、公正方式參與城市更新。
第二十五條本市設立城市更新專家委員會，為城市更新活動提供全程咨詢和服務。
第二十六條市級相關部門應當根據本辦法，在各自職能范圍內，制定立項、土地、規劃、建設、財稅、文物及其他與城市更新相關的配套政策。
第六章附則
第二十七條本辦法自2022年1月1日起施行。
未來，西安在區域統籌、因地制宜、連片更新的實施方式下，實現城市保護、修復、提升與有機更新協調發展，城市更新的舞臺依然大有可為，值得期待。
西安城市更新的各方實踐
(一)城市更新政策匹配
借鑒先進城市的做法，結合自身資源稟賦和經濟發展狀況，西安構建起一套與一線城市接軌、具有自身獨特價值的城市更新模式，了解其模式體系也是對未來西安未來城市更新的實施具有參考價值。西安市近期出臺的相關政策如下：
(二)房企參與的城市更新
對深耕西安的房地產企業而言，在內生性迫切的需求和外部政策的大力推動下，各方都已直接或間接涉足城市更新領域。我們通過梳理多年來房企在西安的城市更新業務布局，挖掘其特點：
從業務類型來看，房企參與的城市更新項目主要分為五種類型：棚戶區(城中村)改造、商業更新改造、片區整體更新、工業遺產更新、街區有機更新。
從企業地域分布來看，更新企業既有本土型房企，也有全國性房企。其中，本土房企基于西安棚戶區(城中村)改造開展較早影響，涉足項目最多，但存在資金、運作能力等不足等劣勢。而隨著時間推移，全國布局的頭部房企逐漸入駐西安，基于強大的資金、開發能力，逐漸在棚戶區(城中村)改造項目上發力。以融創、萬科、碧桂園等企業為代表，通過并購手段獲取了項目，城市更新也成為房企充實土儲的重要手段。與此同時，由于棚戶區(城中村)改造地塊大、區位優的特點，一時間為西安樓市貢獻了不少大體量、高知名度樓盤。隨著西安城市更新進入換擋升級期，本土與外埠房企選擇互相合作、共同開發的模式日漸增多。
而商業更新、片區整體更新由于運營專業性強、資金回籠慢、參與門檻高等特點，國有企業涉足最多。一方面，商業運營等對專業性要求更高，更考驗企業的專業統籌、資金平衡能力，其賽道企業數量更少，以大悅城為代表的國有企業表現凸出。另一方面，棚戶區(城中村)改造主體為住宅開發，運營節奏較為單一、資金回籠快，而片區更新不單修建住宅，更要配套酒店、寫字樓甚至相關產業落地，相對而言以華潤、中建為代表的央企整合資源能力更強，承擔此類“大手筆”任務更有優勢。
工業遺產更新、街區有機更新方面，各類企業均有參與，項目過程中也發揮自身優勢，貢獻不少具有代表性的作品。復地產發憑借先進理念和高水平設計團隊，重新打造了工業遺跡，貢獻了大華1935等標桿項目。曲江文投發揮文化產業優勢，易俗社文化街區讓西安中心區域升級煥新。順天集團憑借多年運營產業園區經驗，采用有機微更新等手法，讓老菜場市井文化創意街區成為新的典范。
西安未來城市更新趨勢展望
隨著西安被納入為期兩年的試點名單，未來將有更多房企通過城市更新加強與西安的城市發展融合，在提升自身競爭力的同時，也將為城市發展提供更多活力。
(一)理順管理體制，統籌城市更新管理
整體來看，政府是城市更新的頂層設計者，只有城市管理機構健全、職能界定清晰、部門間運轉協調的機構設置，才能適應城市更新的發展需要。而在《西安市城市更新辦法》中，提出了市政府成立城市更新工作領導小組，小組設立辦公室，指導區縣人民政府、開發區管委會城市更新部門開展相關工作，同時住建、發改、資源規劃、文物等相關職能部門應當按照各自職責，做好城市更新工作。
(二)激發市場活力，促進可持續更新
長期以來，投入、產出如何平衡，是傳統的城市更新一直面臨的共同問題。
西安的城市更新項資金投入，一方面依靠財政補助、專項債、政策性銀行貸款和商業銀行貸款等渠道，另一方面依靠商業金融機構的支持城市更新金融產品和社會資本參與，如社會投資人+EPC模式、參與改造的市場主體投入、發行城市更新企業債等。收入方面，一方面依靠開發騰退用地獲得收入(難以實現平衡的，則依賴土地資源補償置換)，另一方面依靠配套產業和特許經營權等收入。
而新頒布的《西安市城市更新辦法》中采用了激發市場主體活力的方式，其中規定“可以在土地出讓公告中明確片區項目履約相關內容。區縣人民政府、開發區管理委員會會同相關部門編制《國有建設用地項目履約協議書》，對片區項目的產業定位、運營管理等內容以及違約責任予以明確。”由此協議進一步明確了城市土地如何使用、未來空間如何發展等問題，調動了市場積極性等，從而促進持續的、長久的更新行動。
(三)堅持保護優先、以人為本，實現社會認同
歷史文化遺址作為中華民族歷史文化的重要載體，是西安城市更新的基石和文化基礎。《西安市城市更新辦法》規定“城市更新工作應當符合有關法律、法規和保護規劃的要求，不得損害歷史文化遺產的真實性和完整性，不得對其傳統格局和歷史風貌構成破壞性影響。”表明了西安市政府堅持保護優先的原則，重視經濟增長與生態環境的協調、社會進步與人文景觀的和諧,更能發揮歷史文化名城潛在的綜合價值。
城市更新過程中的經驗表明，只有公平、民主的決策環境，讓公眾成為城市更新過程中的核心角色，才能效防范化解社會風險。《西安市城市更新辦法》規定“城市更新專項規劃編制過程中，編制部門應當組織專家進行論證，并廣泛征求公眾和利益相關人的意見。……片區策劃方案應征求利益相關人、社會公眾的意見并組織專家論證。”未來，西安的城市更新開展將更廣泛吸引社會各方參與，得到廣大市民的有力認同，實現穩妥有序的城市更新。
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